Theo pháp luật hiện hành, thẩm quyền cao nhất phê duyệt quy hoạch đô thị thuộc Thủ tướng Chính phủ, hầu hết quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết đều thuộc thẩm quyền phê duyệt của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và UBND cấp quận, huyện. Đối với quy hoạch sử dụng đất, thẩm quyền cao nhất phê duyệt thuộc Quốc hội và thẩm quyền thấp nhất thuộc UBND cấp huyện.

Nhìn vào thẩm quyền, có vẻ như quy hoạch sử dụng đất ở vị trí "oách" hơn. Trên đời thực, quy hoạch sử dụng đất không hề làm "rung động" được ai. Nhà đầu tư cũng không thể tìm được địa điểm đầu tư trong quy hoạch sử dụng đất. Người đang sử dụng đất cũng không thể biết được đất của mình có bị thu hồi không khi nhìn vào quy hoạch sử dụng đất.

Quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng đã được quy định khá cụ thể ở Luật Đất đai, Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch đô thị, nhưng các Luật này cũng không nói rõ quy hoạch nào làm trước và quy hoạch nào làm sau. Trong quy hoạch xây dựng luôn có một chương nói về quy hoạch sử dụng đất. Ngược lại, quy hoạch sử dụng đất lại làm cho cả những nơi đã có quy hoạch đô thị được phê duyệt, động tác là cộng các loại đất trong quy hoạch đô thị để làm ra quy hoạch sử dụng đất, quả là lãng phí.

Quan hệ thế nào với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội?

Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội được đặt ở vị trí quan trọng nhất. Đại hội Đại biểu Đảng bộ các cấp có nội dung xem xét và quyết định quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp mình.

Quan trọng là vậy, nhưng Hiến pháp không có một điều nào nói về quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Hành lang pháp lý cao nhất mới được thiết lập gần đây ở cấp Nghị định của Chính phủ. Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/9/2006 về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là Nghị định đầu tiên điều chỉnh quy hoạch này. Năm 2008, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị Định số 04/2008/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của nghị định số 92/2006/NĐ-CP.

Theo quy định hiện hành, quy hoạch phát triển tất cả các ngành đều là một bộ phận của quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Quy hoạch khu kinh tế, khu công nghiệp đều có quy hoạch riêng trên phạm vi cả nước. Gần đây, quy hoạch sân gôn cho ngành đánh gôn cũng có quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch trên phạm vi cả nước. Những quy hoạch mang tính không gian riêng như vậy có nhiều hạng mục cũng khác với quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt.

Theo quy định của Luật Đất đai, quy hoạch sử dụng đất các cấp được lập, thẩm định và phê duyệt song hành với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Quy định là vậy nhưng chưa bao giờ đi được song hành. Hai quy hoạch này được lập theo hai quy trình khác nhau. Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội đi theo chiều dưới lên, quy hoạch sử dụng đất lại đi theo chiều trên xuống. Trình tự, thủ tục thẩm định và phê duyệt của hai loại quy hoạch này cũng khác nhau. Muốn song hành được cũng khó vì bất khả thi.

Thế giới phát triển làm quy hoạch sử dụng đất thế nào?

Hầu như tất cả các tài liệu về lý luận cũng như thực tiễn ở các nước phát triển đều quan niệm quy hoạch sử dụng đất là việc phân vùng sử dụng đất, gắn với khái niệm quy hoạch không gian để phân tích địa kinh tế nhằm tạo hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường. Các vùng này được hiểu như cách thông thường: vùng công nghiệp, khu kinh tế, khu đô thị, khu dân cư nông thôn, vùng rừng sản xuất, vùng chuyên lúa, v.v.

Như vậy, theo cách hiểu này thì không thể xẩy ra xung đột giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng. Quy hoạch sử dụng đất là bài toán hoạch định phân vùng sử dụng đất theo không gian, sau đó quy hoạch xây dựng được lập như việc chi tiết hóa cho từng vùng đã được hoạch định.

Theo cách hiểu thông dụng trên thế giới hiện nay, thửa đất được hiểu là phần không gian từ tâm trái đất kéo tới ranh giới thửa và nối dài vào không trung. Pháp luật sẽ xác lập quyền của Nhà nước, của người có đất đối với từng phần không gian của thửa đất. Nói như vậy để dẫn tới quan niện về nội dung quy hoạch sử dụng đất, đó là quy hoạch không gian chứa đựng trong đó việc sử dụng mọi loại tài nguyên thiên nhiên, tích hợp với tác động môi trường. Chiến lược, quy hoạch khai thác, sử dụng các loại tài nguyên thiên nhiên như nước, khoáng sản, rừng, biển, v.v. được xem xét như một phần của quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Sau khi quy hoạch này được duyệt thì đưa vào quy hoạch sử dụng đất để bố trí các vùng cho phù hợp với yêu cầu khai thác đã đặt ra.

Như vậy, quy hoạch phát triển kinh tê - xã hội phải đi trước một bước, quy hoạch sử dụng đất là bước đi sau để bố trí phân vùng đất sao cho phù hợp với nhu cầu thực hiện các chỉ tiêu đặt ra của quy hoạch phát triển kinh tê - xã hội.

Về quy trình lập quy hoạch, hiện nay thế giới phát triển quan niệm rằng lập quy hoạch sử dụng đất là một quá trình đối thoại giữa tất cả các bên có liên quan tới quy hoạch như Nhà nước, người đang sử dụng đất, cộng đồng dân cư, các nhà đầu tư muốn có đất để thực hiện dự án đầu tư để đạt được tính đồng thuận cao. Tất nhiên, chiều sâu hơn của quy hoạch sử dụng đất là vấn đề thụ hưởng lợi ích của các bên có liên quan từ quy hoạch đó. Mỗi phương án quy hoạch lại có một cách thức tìm kiếm lợi ích tiềm ẩn khác nhau. Thực chất, bài toán quy hoạch sử dụng đất cũng chỉ là bài toán phân chia địa tô kỳ vọng giữa các bên tham gia.

Cần sửa đổi quy hoạch sử dụng đất ở ta ra sao?

Trước hết, cần xác định lại nội dung quy hoạch sử dụng đất, cần chuyển từ tư duy quy hoạch theo tổng diện tích đất sang quy hoạch theo vùng sử dụng đất. Như vậy, quy hoạch sử dụng đất có vị trí đứng giữa quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch xây dựng. Quy hoạch sử dụng đất có nhiệm vụ phân vùng sử dụng đất trên cơ sở hiện trạng sử dụng đất và tiềm năng sử dụng đất để thực hiện được các chỉ tiêu đặt ra của quy hoạch phát triển bền vững kinh tế - xã hội (phát triển kinh tế, an sinh xã hội và bảo vệ môi trường).

Khi quy hoạch sử dụng đất được hiểu theo nghĩa phân vùng sử dụng đất đai sao cho sử dụng đất đáp ứng được nhu cầu phát triển bền vững thì không cần có thêm kế hoạch sử dụng đất và cũng không nhất thiết phải xác định kỳ quy hoạch là mấy năm. Quy hoạch sẽ được điều chỉnh khi quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội có những điều chỉnh gây tác động vào sử dụng nguồn lực đất đai.

Cách lập quy hoạch sử dụng đất cũng cần điều chỉnh lại, phải dựa trên nguyên tắc đối thoại giữa các bên có liên quan tới sử dụng đất, lấy nội dụng lợi ích kinh tế, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường làm nền tảng đối thoại để đi tới sự đồng thuận cao. Đây là một trong những cách làm giảm nguy cơ tham nhũng trong quy hoạch sử dụng đất.

Việc tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất phải được xây dựng trên cơ sở một hệ thống giám sát - đánh giá, tập trung vào đánh giá tính phục vụ đối với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và tính dẫn đường đối với quy hoạch xây dựng có nhiệm vụ chi tiết hóa sử dụng đất trong từng không gian sử dụng đất.

Hệ thống quy hoạch của một đất nước phải bảo đảm tính thống nhất và nhất quán. Việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất phải căn cứ vào cả quy hoạch sử dụng đất lẫn quy hoạch xây dựng, tùy theo tính chất của dự án đầu tư.

Hiện nay, Liên Hợp Quốc cũng như nhiều tổ chức phát triển trên thế giới đều coi quy hoạch sử dụng đất là một công cụ rất quan trọng để bảo đảm phát triển bền vững. Ta nên áp dụng những thành tựu mới của quản lý vào quá trình xây dựng Luật Đất đai mới. Quá trình chuyển đổi kinh tế ở nước ta buộc chúng ta phải thay đổi khá nhiều tư duy trong công tác quy hoạch nói chung và quy hoạch sử dụng đất nói riêng.